A tre anni dall’uscita delle linee guida e a sette anni dall’adozione del Codice del Terzo Settore diventa interessante esaminare l’evoluzione e le caratteristiche degli strumenti di coprogrammazione e coprogettazione a livello nazionale.
Le anticipazioni di una ricerca in corso di realizzazione da parte di Patrik Vesan e Federico Razzetti dell’Università della Valle d’Aosta e di uno studio realizzato da Massimo Papa in collaborazione con il Forum Nazionale del Terzo Settore, pubblicate sulla rivista Impresa Sociale nel 2023, danno alcune prime informazioni molto interessanti.
La ricerca ha due focus: il primo relativo alla regolamentazione degli strumenti, il secondo relativo alla evoluzione e alla prassi degli stessi. Per quanto riguarda la regolamentazione, si rileva una proliferazione di leggi regionali, linee guida, regolamenti e delibere su scala territoriale che è difficile, per ora, giudicare se stiano dando un contributo innovativo, rispetto alla norma originaria, o se siano una sovrapposizione normativa che poco aggiunge e che addirittura confonde l’applicazione e la prassi di questi strumenti di amministrazione condivisa.
Molto più interessante risulta essere l’esame relativo alla concreta diffusione delle prassi di coprogrammazione e di coprogettazione. La ricerca è un primo tentativo di raccolta e di sistematizzazione di avvisi pubblicati dalle P.A. relativi a questi strumenti. Gli autori hanno raccolto 1748 avvisi nel periodo 2009-2022 che a tutt’oggi è il più ampio repertorio disponibile a questo proposito.
Un primo rilievo molto interessante è relativo alla diffusione temporale di questi strumenti, dove si possono individuare tre diverse fasi. Dopo un primo momento (2009-2016) antecedente all’adozione del Codice del Terzo Settore in cui si contano non più di ottanta avvisi, si rilevano due fasi distinte: dal 2017 al 2020 un lento crescendo nel numero degli avvisi, che si mantengono comunque sempre ampiamente inferiori ai duecento all’anno, nel 2021 e 2022 una crescita sostenuta, anche se con valori assoluti ancora inferiori annualmente alle seicento unità.
Un altro dato interessante che emerge dalla ricerca è quello relativo alla tipologia degli strumenti utilizzati. Davvero scarsa l’attivazione di procedure di coprogrammazione, meno dell’8% del totale, e concentrata quasi esclusivamente nel 2021 e 2022.
Un’analisi territoriale relativa alla diffusione degli strumenti evidenzia una concentrazione degli stessi nelle regioni settentrionali (47,3%) seguite dalle regioni del Mezzogiorno (28,7%) e del centro (23,7%) che rispecchia fedelmente la distribuzione territoriale delle stazioni appaltanti.
Un approfondimento relativo al 2022, il primo anno completo dopo l’uscita delle linee guida, rileva all’interno dei 60 avvisi raccolti come la grande maggioranza (70%) degli stessi sia stata attivata dai comuni, che diventa addirittura più dell’85% se si prendono in considerazione anche le unioni di comuni e i consorzi e le aziende consortili. Solo in tre occasioni l’iniziativa è stata delle amministrazioni centrali dello stato.
Dall’analisi dei dati emergono due evidenze interessanti sul contesto territoriale in cui operano gli enti che hanno attivato le procedure. Innanzitutto una concentrazione urbana degli avvisi: più del 50% è infatti attivato in territori classificati come città, mentre solo il 4,4% è stato avviato in zone rurali, il rimanente in piccole città e sobborghi. Ugualmente interessante e in qualche modo legato ai rilievi sopra evidenziati è la scarsa diffusione delle procedure di amministrazione condivisa nelle aree interne (13,2% del totale) che evidenziano un maggior grado di difficoltà da parte della popolazione nella fruizione dei servizi e dove invece il bisogno di una attivazione del Terzo Settore è rilevante.
Per quanto riguarda i temi, l’89% dei casi è relativo alle politiche sociali, in particolare al contrasto all’esclusione sociale e alla povertà, alle persone con disabilità e ai minori e giovani. Solo il rimanente 11% degli avvisi riguarda temi diversi dai servizi sociali in senso stretto.
Un altro focus interessante della ricerca è relativo ai finanziamenti pubblici attivati. Nel 2022 il 17,5% degli avvisi fa riferimento al PNRR. Appare significativo il valore medio degli importi attivati con gli avvisi pubblici, superiore ai 700.000 euro con quasi il 30% degli interventi che prevede finanziamenti superiori ai 500.000 euro. Il valore medio è spinto in alto in particolare dagli interventi collegati al PNRR, che si contraddistinguono per budget di 4 volte superiori a quelli relativi agli altri finanziamenti. Un ultimo dato sintetico ma rilevante è la stima delle risorse attivate con l’amministrazione condivisa nei confronti della spesa totale per interventi e servizi di welfare; nel 2022 le iniziative di co-progettazione hanno attivato più di 325 milioni di euro, circa il 10% della spesa totale che nel 2020 (ultimo dato disponibile) era di 3 miliardi e 250 milioni di euro.
La ricerca ha poi esaminato in modo approfondito un numero contenuto (80), ma ugualmente significativo, di avvisi di coprogettazione. In particolare è stata esaminata la modalità di attivazione degli interventi relativamente agli “spazi potenziali di coprogettazione”, al “livello di inclusione degli enti coinvolti”, alla “durata della coprogettazione” e alle “forme di compartecipazione”. Negli avvisi esaminati per tutte le quattro categorie si ravvisa una differenziazione significativa.
Per quanto riguarda gli spazi potenziali di co-progettazione, accanto ad una maggioranza di casi che lascia al confronto tra P.A. e Terzo Settore la definizione degli interventi, vi è una parte comunque significativa dove gli avvisi della procedura definiscono già in modo puntuale le modalità di intervento con un elenco specifico delle attività che il soggetto co-progettante dovrebbe svolgere.
Difformità si rilevano anche relativamente al livello di apertura dei tavoli dove, accanto a procedimenti che prevedono la selezione di più soggetti e più progetti, così da attivare poi un confronto per addivenire ad un progetto unitario, vi sono procedimenti che prevedono l’individuazione di un solo soggetto e di un solo progetto.
Per quanto riguarda la durata della coprogettazione è interessante rilevare come in alcuni casi, invero la minoranza, il tavolo di lavoro diventa una sede di confronto permanente con compiti di monitoraggio, orientamento, revisione e integrazione degli obiettivi.
È ancora più interessante l’approfondimento qualitativo che la ricerca fa relativamente alla forme di compartecipazione ai costi. Negli avvisi esaminati vi sono procedimenti che richiedono espressamente che il Terzo Settore si impegni con percentuali di co-finanziamento che possono arrivare al 20% del totale attraverso risorse strumentali, organizzative e professionali opportunamente valorizzate. Accanto a questi vi sono avvisi che prevedono la messa a disposizione da parte della P.A. degli immobili necessari con la messa a carico del Terzo Settore di una parte considerevole dei costi di gestione dei servizi, con il rischio di rendere non sostenibile la partecipazione ai soggetti co-partecipanti.
Per ultimo, l’attenzione è rivolta alla modalità di ricerca verso ulteriori fonti di finanziamento. Si va dal considerare la capacità dei soggetti co-progettanti come elemento di valutazione nell’avviso, alla previsione che azioni di raccolta fondi saranno effettuate congiuntamente da P.A. ed enti del Terzo Settore, al sostegno che la P.A. darà al Terzo Settore per la raccolta dei fondi destinati a sostenere la sua compartecipazione al progetto.
La ricerca rileva come naturalmente strumenti di recente innovazione alternativi alle gare di appalto come la coprogrammazione e la coprogettazione non possano che avere uno sviluppo lento con processi di adattamento aperti, con accelerazioni e situazioni di stallo. D’altra parte non si può però non rilevare come, nonostante la crescita, gli avvisi di co-progettazione relativamente al campo delle politiche sociali nell’ultimo anno rilevato, il 2022, rappresentino ancora solo il 6,9% delle procedure avviate dalla P.A.. Ancora meno rappresentativo, come già sottolineato, il numero degli avvisi di co-programmazione che nel 2022 rimangono inferiori alle 50 unità.
È evidente come l’attivazione di questi strumenti di amministrazione condivisa sia influenzata da tre fattori: da una maggiore attenzione culturale alla “crescita del valore pubblico” dei rapporti tra P.A. e Terzo Settore, da una crescita delle competenze sia nella P.A. che negli enti del Terzo Settore e da un miglioramento della governance operativa regolamentata, che possano facilitare il ricorso alla diffusione di queste prassi.
Sarà interessante a questo proposito confrontare alcune tematiche emerse a livello nazionale con la situazione locale del Verbano Cusio Ossola che emergerà nel forum dedicato a questo argomento.
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